盧盛羽：信用服務(wù)機構(gòu)共享獲取政務(wù)信用信息：問題與對策

——信息來源：源點信用 2017-10-30

　　摘要：信用信息是信用服務(wù)機構(gòu)的核心資產(chǎn)，包括政務(wù)信用信息、金融信貸信息和商業(yè)征信信息等類別，其中政務(wù)信用信息更是處于核心中的核心地位。目前，我國政務(wù)信用信息開放共享的理念觀念初步萌芽、信用信息系統(tǒng)平臺建設(shè)初具規(guī)模、規(guī)范信息開放共享的法規(guī)制度體系初步建立，這為信息開放共享奠定了良好基礎(chǔ)，同時也存在信息價值統(tǒng)一定價標(biāo)準(zhǔn)尚未建立、政務(wù)信用數(shù)據(jù)質(zhì)量較差等問題。不管傳統(tǒng)信用服務(wù)機構(gòu)還是互聯(lián)網(wǎng)信用服務(wù)機構(gòu)，均對政務(wù)信用信息的開放共享有著迫切的需求。信用服務(wù)機構(gòu)獲取政務(wù)信用信息可推薦采用通過數(shù)據(jù)端口進行批量信息查詢的方式，要謹(jǐn)慎使用數(shù)據(jù)批量提供并落地的方式。為做好政務(wù)信用信息開放共享工作，要盡快制定政務(wù)信用信息管理條例，建立政務(wù)信用信息的統(tǒng)一定價方法，搭建促進政務(wù)信用信息及時歸集整合的工作機制，并加強對信用服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管。

　　加強信用信息的記錄、整合和應(yīng)用是當(dāng)前社會信用體系建設(shè)的重點，其中信用信息包括政務(wù)信用信息、金融信貸信息、商業(yè)征信信息等?！渡鐣庞皿w系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》明確提出“建立政務(wù)信用信息有序開放制度。明確政務(wù)信用信息的開放分類和基本目錄，有序擴大政務(wù)信用信息對社會的開放，優(yōu)化信用調(diào)查、信用評級和信用管理等行業(yè)的發(fā)展環(huán)境?！币虼碎_放政務(wù)信用信息在社會信用體系建設(shè)特別是在培育發(fā)展信用服務(wù)機構(gòu)過程中起到非常重要的作用。

　　一、信用信息是信用服務(wù)機構(gòu)的核心資產(chǎn)

　　信用信息是指反映或描述信用主體信用狀況的相關(guān)數(shù)據(jù)和資料等，根據(jù)產(chǎn)生記錄主體不同，信用信息可分為三類：一是產(chǎn)生于行政管理過程并由行政機關(guān)記錄的行政許可、處罰以及表彰獎勵等信息，稱為政務(wù)信用信息；二是產(chǎn)生于金融服務(wù)過程并由金融機構(gòu)記錄的借貸、擔(dān)保等信息，稱為金融信貸信息；三是產(chǎn)生于經(jīng)濟交易過程并由商業(yè)征信機構(gòu)或交易雙方等市場主體記錄的交易信息，稱為商業(yè)征信信息。

　　按照國民經(jīng)濟行業(yè)分類，信用服務(wù)業(yè)是指對企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織、個人等信用主體的信息進行加工處理、綜合分析，并向客戶提供相關(guān)信用產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)，其包括信用評級、商賬管理等活動。根據(jù)國家社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要，信用服務(wù)行業(yè)包括信用保險、信用擔(dān)保、商業(yè)保理、履約擔(dān)保、信用管理咨詢及培訓(xùn)等業(yè)態(tài)。綜合相關(guān)表述，信用服務(wù)業(yè)包括征信、資信評級、市場調(diào)查、商業(yè)保理、商賬追收、信用管理咨詢和信用擔(dān)保等業(yè)態(tài)。

　　彌補信息不對稱是信用服務(wù)業(yè)發(fā)展的核心推動力。隨著經(jīng)濟社會的迅猛發(fā)展，市場交易不斷擴大，交易雙方在經(jīng)濟利益驅(qū)動下，市場交易過程中欺詐、造假等行為頻發(fā)，為避免因信息不對稱而帶來的交易風(fēng)險，降低社會總體交易成本，從而產(chǎn)生了為交易雙方提供揭示風(fēng)險、規(guī)避風(fēng)險的產(chǎn)品和服務(wù)的行業(yè)即信用服務(wù)業(yè)。由此可見，信用服務(wù)業(yè)是一種對信用信息進行加工處理的行業(yè)，信用信息是信用服務(wù)機構(gòu)的核心資產(chǎn)，信用信息及對其進行加工處理的方法是信用服務(wù)機構(gòu)賴以生存發(fā)展的核心競爭力。

　　吳晶妹（2013）認(rèn)為，隨著征信市場的發(fā)展，不久的將來，我國將出現(xiàn)行政管理征信、金融征信和商業(yè)征信等三大征信數(shù)據(jù)體系，其中行政管理征信、金融征信是整個征信體系的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)供應(yīng)商。由于我國是社會主義市場經(jīng)濟國家，社會信用體系建設(shè)奉行“政府推動、社會共建”的原則，因此行政管理征信比金融征信在整個征信數(shù)據(jù)體系中起到更為基礎(chǔ)、核心的作用。

　　二、政務(wù)信用信息開放共享的現(xiàn)狀

　　政務(wù)信息資源開放理念源于美國，1966年美國制定了《信息自由法》，為政務(wù)信息資源開放奠定了法制基礎(chǔ)；2009年美國政府宣布實施“開放政府計劃”并開通了數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站（data.gov），為信息資源開放搭建了平臺載體。近年來，我國政務(wù)信息資源開放取得一定進展：2008年《政府信息公開條例》正式實施；2013年《國務(wù)院關(guān)于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》要求“制定公共信息資源開放共享管理辦法”、“加快啟動政務(wù)信息共享國家示范省市建設(shè)”；北京、上海等地的政務(wù)信息資源數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站相繼投入試運行。政務(wù)信用信息屬于政務(wù)信息的一部分，隨著信用體系建設(shè)的深入以及信用服務(wù)市場的發(fā)展，各級政府逐步重視政務(wù)信用信息開放工作，總體上看，近年來信用體系建設(shè)取得的積極進展為政務(wù)信用信息開放工作奠定一定基礎(chǔ)，同時也暴露了一些問題。

　?。ㄒ唬┬畔㈤_放共享的理念觀念初步萌芽

　　政務(wù)信用信息的所有權(quán)和使用權(quán)不只屬于記錄產(chǎn)生部門，由于其具有公共性質(zhì)、屬于公共財產(chǎn)，因此應(yīng)當(dāng)在保障信息安全、保護個人隱私、商業(yè)秘密和國家秘密的前提下，由社會成員各方共享共用，這是現(xiàn)代社會的基本理念。過去我國經(jīng)濟社會計劃色彩和官僚意識濃厚，社會整體缺乏開放共享政務(wù)信用信息的理念意識。近年來，隨著政府職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)型政府逐步建立、社會公眾財產(chǎn)權(quán)利意識逐漸覺醒等，政府部門及其工作人員逐漸意識到政務(wù)信用信息應(yīng)當(dāng)向社會開放共享。十八屆三中全會提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”，以此為契機，各級政府從理清政府與市場的關(guān)系、建立服務(wù)型政府和現(xiàn)代政府的高度，大力推動政務(wù)信息公開工作，政務(wù)信用信息開放共享的觀念理念逐步深入到政府部門及其工作人員、普通社會公眾的意識中。

　?。ǘ┬庞眯畔⑾到y(tǒng)平臺建設(shè)初具規(guī)模

　　信用信息系統(tǒng)是社會信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，信用信息的記錄、整合和應(yīng)用都要依托信用信息系統(tǒng)予以開展實施。政務(wù)信用信息系統(tǒng)平臺主要包括內(nèi)部信息共享平臺和信用網(wǎng)站兩個模塊，主要功能是歸集共享地方區(qū)域內(nèi)的政務(wù)信用信息，為社會公眾、政府內(nèi)部、信用服務(wù)機構(gòu)提供信息公開、查詢和開放共享等服務(wù)。國家方面，目前全國信用信息共享平臺已與37個部委和32個省級平臺實現(xiàn)聯(lián)接，累計歸集3.09億條信用信息，并提供數(shù)據(jù)預(yù)瀏覽、信用信息查詢、訂閱及批量下載等服務(wù)；“信用中國”網(wǎng)站訪問量突破1800萬次。地方方面，全國31個省區(qū)市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團均以開通信用網(wǎng)站，并提供信息查詢服務(wù)；廣東、浙江、江蘇、上海、遼寧等近20個省均已建成信息共享平臺，具備信息歸集共享的功能；此外，不少地市也建成了公共信用信息平臺。近年來，各級政務(wù)信用信息系統(tǒng)平臺建設(shè)取得積極進展，為全面開放共享政務(wù)信用信息提供了堅實的系統(tǒng)平臺基礎(chǔ)。

　?。ㄈ┮?guī)范信息開放共享的法規(guī)制度體系初步建立

　　國家層面，2008年實施的《政府信息公開條例》以及2 014年頒發(fā)的《企業(yè)信息公示暫行條例》是信息公開開放的主要法規(guī)依據(jù)，略有不足的是，以上兩部法規(guī)并不是專門用于規(guī)范政務(wù)信用信息開放共享行為，針對性不強。地方層面，深圳和上海作為我國信用體系建設(shè)試點地區(qū)，早在2002、2003年就以政府規(guī)章形式出臺了企業(yè)和個人信用征信管理辦法；廣東、陜西分別于2007年、2012年頒布了《廣東省企業(yè)信用信息公開條例》、《陜西省公共信用信息條例》；截止2015年底，共有上海、天津、遼寧、貴州、福建、湖南、山西、安徽、江蘇、河南、浙江、吉林、江西、湖北、內(nèi)蒙古等15個省（區(qū)、市）出臺了政府規(guī)章或政府規(guī)范性文件，對信用信息開放共享行為進行規(guī)范。21世紀(jì)以來，國家和地方制定出臺的相關(guān)法規(guī)規(guī)章，為規(guī)范管理政務(wù)信息開放共享行為提供了法制保障，可以說，我國目前已初步建立了規(guī)范政務(wù)信用信息開放共享的法規(guī)制度體系。

　?。ㄋ模┬畔r值統(tǒng)一定價標(biāo)準(zhǔn)尚未建立

　　如何衡量信息的價值是影響政府部門有序、規(guī)范地向信用服務(wù)機構(gòu)開放政務(wù)信用信息的重點難點問題。對此問題業(yè)界存在一定爭議：一種觀點認(rèn)為政務(wù)信用信息作為公共產(chǎn)品，應(yīng)無償向信用服務(wù)機構(gòu)開放。此方式雖然可最大程度地支持信用服務(wù)業(yè)的發(fā)展壯大，但由于缺乏對政府部門進行經(jīng)濟激勵，使得信息記錄及數(shù)據(jù)維護無法得到保障。另一種觀點認(rèn)為信用服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過市場競爭方式獲取政務(wù)信用信息，即是以市場化交易形式衡量信息價格。此方式雖然可促進政府部門做好信息記錄和數(shù)據(jù)維護，但不符合信息的公共屬性要求。目前，還存在第三種操作方式，即信用服務(wù)機構(gòu)為政府部門提供一定經(jīng)濟補償，用于彌補數(shù)據(jù)記錄維護成本，以此獲得數(shù)據(jù)使用權(quán)，此方式在如何核定數(shù)據(jù)維護成本等方面存在一定爭議。目前政務(wù)信用信息價值的統(tǒng)一定價標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，影響了政府部門進一步向信用服務(wù)機構(gòu)開放共享政務(wù)信用信息。

　　（五）政務(wù)信用數(shù)據(jù)質(zhì)量較差

　　雖然近年來我國電子政務(wù)建設(shè)取得極大成就，但政府部門的信息化建設(shè)水平仍然參差不齊，使得政務(wù)信用信息的數(shù)據(jù)質(zhì)量較差，主要表現(xiàn)在：一是基礎(chǔ)信息較多，行政許可和行政處罰等可展現(xiàn)信用主體信用狀況的信用信息較少；二是由于數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不統(tǒng)一，普遍存在數(shù)據(jù)重復(fù)、數(shù)據(jù)項缺失和數(shù)據(jù)邏輯錯誤等情況；三是一些部門尚未對政務(wù)信用信息進行電子化記錄、存儲。此外，由于缺乏對政府部門及時歸集整合數(shù)據(jù)的懲戒約束或者利益激勵措施，使得持續(xù)性的數(shù)據(jù)提供報送機制難以形成，數(shù)據(jù)歸集不夠及時。數(shù)據(jù)質(zhì)量較差、數(shù)據(jù)歸集不及時等問題嚴(yán)重打擊了信用服務(wù)機構(gòu)向政府部門購買獲取信息資源的積極性。

　　三、信用服務(wù)機構(gòu)共享獲取政務(wù)信用信息的需求分析及獲取方式

　?。ㄒ唬┬庞梅?wù)機構(gòu)共享獲取政務(wù)信用信息的需求分析

　　電子商務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)金融等新興行業(yè)的產(chǎn)生極大影響了信用服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展壯大軌跡，在傳統(tǒng)信用服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)上又衍生發(fā)展出互聯(lián)網(wǎng)信用服務(wù)模式。然而，不管傳統(tǒng)信用服務(wù)機構(gòu)，還是互聯(lián)網(wǎng)信用服務(wù)機構(gòu)，其業(yè)務(wù)開展并無太大區(qū)別，兩者之間正在互相融合、互相滲透。本文為分析方便，還是從兩個角度分析其各自對政務(wù)信用信息的需求。

　　由于信用信息具有分散性，傳統(tǒng)信用服務(wù)機構(gòu)在獲取數(shù)據(jù)時，存在數(shù)據(jù)分散、更新不及時、獲取門檻高等困難。為彌補以上缺陷，傳統(tǒng)信用服務(wù)機構(gòu)迫切需求獲取政務(wù)信用信息，主要原因：一是政務(wù)信用信息包括工商、編辦、民政等負責(zé)注冊登記法人和其他組織的主要部門以及公安、衛(wèi)生計生等負責(zé)居民身份登記的部門掌握的權(quán)威數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)信用服務(wù)機構(gòu)可從以上部門快速獲取權(quán)威的信用主體標(biāo)識信息。二是行政許可、行政處罰、表彰獎勵信息等可展現(xiàn)信用主體合規(guī)度方面的信用狀況，將其納入商業(yè)信用報告可使得報告更為全面、客觀、可信。

　　互聯(lián)網(wǎng)信用服務(wù)模式指互聯(lián)網(wǎng)公司通過對社會成員交易行為、活動軌跡、履約情況等在互聯(lián)網(wǎng)活動中沉淀的海量數(shù)據(jù)進行加工整合，形成信用報告的模式。目前影響力較大的互聯(lián)網(wǎng)信用服務(wù)公司包括“芝麻信用”、“騰訊征信”等?；ヂ?lián)網(wǎng)信用服務(wù)模式具有數(shù)據(jù)來源廣泛、類型豐富，數(shù)據(jù)量大且雜亂、數(shù)據(jù)整合困難，需經(jīng)較長時間和實踐才能檢驗數(shù)據(jù)的真實性，個人隱私保護困難，容易侵犯社會成員的合法權(quán)益等特點和不足。互聯(lián)網(wǎng)信用服務(wù)機構(gòu)渴望整合政務(wù)信用信息，主要原因是：一是由于互聯(lián)網(wǎng)虛擬世界缺乏實名認(rèn)證，互聯(lián)網(wǎng)信用服務(wù)機構(gòu)目前采用的先讓用戶自主上傳數(shù)據(jù)資料，再通過其他線上或線下手段驗證的模式（如芝麻信用評分時，個人用戶填寫教育背景、工作單位等身份信息后，芝麻信用分迅速提升），導(dǎo)致數(shù)據(jù)權(quán)威性嚴(yán)重不足。二是互聯(lián)網(wǎng)信用服務(wù)機構(gòu)征集的交易行為、活動軌跡數(shù)據(jù)需經(jīng)大量的分析研究才可使用，如可歸集經(jīng)權(quán)威機構(gòu)記錄的信息，將可迅速提升信用報告的準(zhǔn)確性和權(quán)威性。

　?。ǘ┬庞梅?wù)機構(gòu)共享獲取政務(wù)信用信息的方式

　　第一種方式：通過數(shù)據(jù)端口進行批量信息查詢服務(wù)。此方式數(shù)據(jù)不落地，可規(guī)避濫用數(shù)據(jù)的風(fēng)險，且數(shù)據(jù)泄露可能性也較小，既較為安全可控，同時也可保護信用主體合法權(quán)益。第二種方式：數(shù)據(jù)批量提供并落地。由于政務(wù)信用信息內(nèi)容涉及到信用主體行政許可、處罰等信用信息，且部分信息還存在有效期限，如果監(jiān)管不到位、信息安全保護不足，將侵犯到信用主體的合法權(quán)益，且數(shù)據(jù)落地也可能影響國家經(jīng)濟社會安全。經(jīng)過比對，信用服務(wù)機構(gòu)獲取政務(wù)信用信息可推薦采用第一種方式，要謹(jǐn)慎使用第二種方式。

　　四、政策建議

　　一是制定政務(wù)信用信息管理條例等行政法規(guī)。雖然我國信息開放共享法規(guī)制度體系已初步建立，但還缺乏國家層面專門規(guī)范信息開放共享的法規(guī)制度，地方相關(guān)法規(guī)制度層級低，約束力不足，因此，要盡快制定政務(wù)信用信息管理條例等行政法規(guī)，規(guī)范政務(wù)信用信息資源開放共享行為，保護信用主體合法權(quán)益，為信用服務(wù)機構(gòu)共享獲取政務(wù)信用信息提供法制保障。

　　二是盡快建立政務(wù)信用信息的統(tǒng)一定價方法。以市場在資源配置中的決定性作用為指導(dǎo)，理清政府和市場在政務(wù)信用信息開放共享行為中的邊界定位，充分發(fā)揮市場作用，盡快建立政務(wù)信用信息的統(tǒng)一定價方法，為信息開放掃清體制機制障礙，保證既能補償政府部門記錄產(chǎn)生政務(wù)信用信息的成本，又能支持信用服務(wù)市場發(fā)展。

　　三是搭建促進政務(wù)信用信息及時歸集整合的工作機制。信用信息是信用服務(wù)業(yè)的核心資源，而數(shù)據(jù)質(zhì)量的好壞將影響著信用服務(wù)機構(gòu)業(yè)務(wù)開展的水平。政府部門提供質(zhì)量良好、更新及時的政務(wù)信用數(shù)據(jù)，將可極大促進信用服務(wù)機構(gòu)提供信用產(chǎn)品和服務(wù)的水平。因此，政府部門內(nèi)部要搭建促進政務(wù)信用信息及時歸集整合的工作機制，為信用服務(wù)機構(gòu)業(yè)務(wù)開展提供政務(wù)信用信息資源保障。

　　四是加強對信用服務(wù)機構(gòu)的監(jiān)管。2013年實施的《征信業(yè)管理條例》為征信業(yè)監(jiān)管提供了制度依據(jù)。人民銀行等監(jiān)管部門要會同政務(wù)信用信息提供部門加強對信用服務(wù)機構(gòu)獲取、使用政務(wù)信用信息行為的監(jiān)管，加大對泄露數(shù)據(jù)、侵犯信用主體合法權(quán)益行為的懲戒約束，保障政務(wù)信用信息有序、規(guī)范、安全地向信用服務(wù)機構(gòu)開放共享。

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　　基金項目:廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目“社會信用體系在政府與市場關(guān)系中的作用機理研究”（GD15XYJ11）；廣東省教育廳創(chuàng)新強校工程2015年特色創(chuàng)新類項目（人文社科類）“十三五”時期廣東省社會信用體系的有關(guān)制度設(shè)計研究（2015WTSCX072）。

　　作者簡介：盧盛羽，廣東潮州人，高級經(jīng)濟師，高級信用管理師，經(jīng)濟學(xué)碩士。