信用建設(shè)目錄清單專家解讀文章之二 | 目錄清單制是社會信用體系建設(shè)邁向“良法善治”的最新實(shí)踐

——來源：國家發(fā)展改革委網(wǎng)站

　　近期，《全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄（2021年版）》（以下簡稱“目錄”）和《全國失信懲戒措施基礎(chǔ)清單（2021年版）》（以下簡稱“清單”）正式發(fā)布實(shí)施，這是落實(shí)社會信用體系建設(shè)相關(guān)法治要求的重要舉措，為公權(quán)力部門歸集公共信用信息、實(shí)施失信懲戒提供了重要指引，廓清了公私之間的行為邊界，將顯著提升社會信用體系建設(shè)的法治化水平。

　　回顧我國社會信用體系建設(shè)實(shí)踐，失信行為的認(rèn)定及失信信息的納入、失信懲戒是社會信用運(yùn)行的兩大制度基礎(chǔ)和重要支撐。在推進(jìn)全面依法治國的背景下，要實(shí)現(xiàn)社會信用體系建設(shè)法治化，必須首先實(shí)現(xiàn)公共信用信息納入、失信懲戒這兩大重點(diǎn)領(lǐng)域的法治化。2020年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2020〕49號，以下簡稱“49號文”）對這兩大方面的法律規(guī)制提出了要求，提出要“明確界定公共信用信息范圍”，對公共信用信息“實(shí)行目錄制管理”；“依法依規(guī)確定失信懲戒措施”，對失信懲戒“實(shí)行清單制管理”。本次出臺的目錄、清單遵循了良法善治的理念，符合信用法治的邏輯和最新要求，是信用法治新觀念的最新實(shí)踐成果，為推動社會信用體系建設(shè)法治化奠定了更加堅(jiān)實(shí)的法治基礎(chǔ)。

　　一、目錄清單制是良法善治理念在社會信用體系建設(shè)領(lǐng)域的最新實(shí)踐 

　　實(shí)行目錄制、清單制管理，是我國在改革開放過程中所進(jìn)行的重要管理機(jī)制創(chuàng)新。通過市場準(zhǔn)入負(fù)面清單、權(quán)力清單、責(zé)任清單等方式，可以將分散在法律、法規(guī)、政策中的相關(guān)規(guī)定，以目錄清單這種簡潔明了的方式進(jìn)行集中展示。因此，目錄清單制是推動實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要法律機(jī)制，有助于廓清公私邊界，規(guī)范政府權(quán)力，保障合法權(quán)利，強(qiáng)化社會共治和社會監(jiān)督。在社會信用領(lǐng)域?qū)嵭心夸浨鍐沃?，是以信用良法推動信用善治的良好?shí)踐。

　　在社會信用體系建設(shè)的早期，我們已經(jīng)開始注重采用目錄清單制對公權(quán)力的邊界進(jìn)行廓清。如：上海、浙江、江蘇、湖北、廈門、南京等地方所制定的相關(guān)社會信用立法，也普遍實(shí)行目錄制、清單制。實(shí)踐證明，目錄清單制是實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格法治的一種重要制度創(chuàng)新。本次出臺的目錄、清單，按照49號文的要求，借鑒了我國社會信用體系建設(shè)中的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以列表形式對公共信用信息納入范圍、失信懲戒措施進(jìn)行了具體明確的展示，符合全面依法治國的基本方向。

　　二、目錄清單制是實(shí)現(xiàn)信用法治統(tǒng)一的重要制度創(chuàng)新 

　　按照49號文的要求，在社會信用體系建設(shè)中，必須嚴(yán)格以法律、行政法規(guī)和黨中央、國務(wù)院的政策為依據(jù)，確定公共信用信息的納入范圍及失信懲戒措施的具體種類。這就要求我們在推進(jìn)社會信用體系建設(shè)的過程中，必須以效力層級較高的法律法規(guī)以及黨中央、國務(wù)院的政策文件作為根據(jù)。由此，效力層級較低的規(guī)范性文件、通知等，將不能作為認(rèn)定失信行為、采取失信懲戒措施的根據(jù)?？疾毂敬纬雠_的目錄、清單，其具體內(nèi)容在法律法規(guī)等上位法中都有明確規(guī)定，或者在黨中央、國務(wù)院的政策文件上都有明確要求，并以目錄清單的形式進(jìn)行集中列示。

　　目錄、清單的出臺將有助于推動社會信用體系建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和法制統(tǒng)一，有效解決不同部門有著不同的失信認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、不同部門有著不同懲戒措施的“信用泛化”亂象，防止政出多門、任意行事。認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、懲戒措施的全國統(tǒng)一，意味著信用標(biāo)準(zhǔn)和法制更加統(tǒng)一，由此也將進(jìn)一步推動信用法治的高度統(tǒng)一。

　　三、目錄清單制集中體現(xiàn)了法治理念 

　　目錄、清單本身并不創(chuàng)設(shè)新的權(quán)力和責(zé)任，其本質(zhì)上是對相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定以及黨中央、國務(wù)院政策文件的集中整理和匯編，并以目錄、清單的形式對相關(guān)部門的職責(zé)職權(quán)進(jìn)行更加清晰地列示和界定，由此劃定了公權(quán)力的權(quán)力和責(zé)任邊界，切實(shí)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。與此同時，目錄清單實(shí)際上也明確了私權(quán)利主體免于受到失信懲戒的領(lǐng)域，這也厘清了相關(guān)信用主體從事社會交往、投資交易等活動的空間和范圍。為釋放市場和社會活力，營造良好信用秩序，提供了重要遵循。

　　目錄將公共信用信息界定為“國家機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織在履行法定職責(zé)、提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生和獲取的信用信息”，將注冊登記信息等11項(xiàng)信息納入公共信用信息范圍，同時明確要求不得在該范圍之外將相關(guān)信息作為公共信用信息進(jìn)行采集，為信用主體確立了合理的行為預(yù)期和行為邊界。可以看到，目錄所明確的信用信息的范圍，將能提醒和警示信用主體在其活動中要嚴(yán)格守法履約，以形成并維持良好的信用形象，避免產(chǎn)生失信信息甚至受到失信懲戒。此外，信用信息目錄還將涉及商業(yè)秘密、個人隱私等內(nèi)容的信息列入應(yīng)當(dāng)依法審慎納入的信息，進(jìn)一步規(guī)范了政府權(quán)力，強(qiáng)化了對信用主體的權(quán)益保護(hù)。

　　清單所規(guī)定的懲戒措施中也有部分措施是由公權(quán)力主體所實(shí)施，涉及私權(quán)利主體的權(quán)益減損、義務(wù)增加或其他不利益的負(fù)擔(dān)。清單明確記載了相關(guān)公權(quán)力主體采取失信懲戒措施的具體情形、懲戒措施種類等事宜，有效規(guī)范了政府權(quán)力，防止權(quán)力任性。在所列懲戒事項(xiàng)之外，信用主體擁有充分的活動自由。這就體現(xiàn)了對信用主體意思自治、行為自由的尊重，有利于從整體上營造良好的信用秩序，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

　　綜上所述，目錄、清單是良法善治理念在社會信用領(lǐng)域的集中體現(xiàn)，是社會信用體系建設(shè)法治化的一次巨大進(jìn)步。按照習(xí)近平法治思想的要求，公權(quán)力機(jī)關(guān)尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部是推進(jìn)法治進(jìn)程的“關(guān)鍵少數(shù)”，要自覺運(yùn)用法治思維和法治方式，推動社會信用法治邁向新臺階，更好發(fā)揮信用在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面的積極作用。在全國統(tǒng)一的目錄和清單發(fā)布后，各地應(yīng)積極貫徹落實(shí)，提高社會信用體系建設(shè)的法治化水平，努力推動社會信用體系建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，讓信用能夠更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。同時，按照49號文的要求，地方可以制定相應(yīng)的公共信用信息補(bǔ)充目錄和失信懲戒措施補(bǔ)充清單。地方在推行這兩項(xiàng)重要制度的過程中，同樣應(yīng)該按照良法善治的理念，實(shí)行嚴(yán)格法治，依法審慎地規(guī)定公共信用信息的納入范圍以及失信懲戒的具體措施，為社會信用體系建設(shè)法治化奠定更加扎實(shí)的制度基礎(chǔ)。