王偉：社會(huì)信用法的立法模式選擇

——來(lái)源：《中國(guó)法學(xué)》期刊

　　社會(huì)信用法的四類立法模式：基于信用主客體組合的辨識(shí) 

　　社會(huì)信用法是一個(gè)將德性以及制度層面的誠(chéng)信上升為法律層面誠(chéng)信的一種努力和嘗試。根據(jù)筆者研究中所觀察到的各類觀點(diǎn)，社會(huì)信用法的立法進(jìn)路可以概括為兩種立法方案、四類立法模式： 

　　第一種方案：“分別調(diào)整”立法方案。該主張認(rèn)為，在信用主體方面應(yīng)當(dāng)區(qū)分私權(quán)利主體和公權(quán)力主體，在信用客體方面區(qū)分經(jīng)濟(jì)信用和公共信用，分別進(jìn)行立法調(diào)整。本文所論述的“小法”模式、“中法”模式屬于此種方案。

　　第二種方案：“整體調(diào)整”立法方案。本主張以當(dāng)前的四大誠(chéng)信體系建設(shè)為基礎(chǔ)，將其整體納入社會(huì)信用法中，確立基本規(guī)則體系。本文所論證的“折中”立法模式，屬于該類立法模式。此外，還有一種主張全面規(guī)定私權(quán)利主體信用、公權(quán)力主體信用的立法設(shè)計(jì)，可以將其概括為“大法”模式，類似于較為系統(tǒng)完整的社會(huì)信用法典，也屬于“整體調(diào)整”立法。

　　按照信用主體、信用客體的形式與實(shí)質(zhì)結(jié)合程度，可以將以上兩種立法方案細(xì)分為小法、中法、大法、折中法四種立法模式。各類立法模式之基本法律構(gòu)造如下：

　　1.關(guān)于“小法”模式

　　“小法”模式對(duì)信用采狹義界定，強(qiáng)調(diào)信用的可量化性，僅僅規(guī)制私權(quán)利主體履約方面的經(jīng)濟(jì)信用，即：經(jīng)濟(jì)信用=私權(quán)利主體+履約狀態(tài)。征信、評(píng)級(jí)等活動(dòng)是最為典型的經(jīng)濟(jì)信用關(guān)系的體現(xiàn)。按照傳統(tǒng)的征信制度，信用特指基于金融債權(quán)債務(wù)關(guān)系而產(chǎn)生的信用關(guān)系。按照權(quán)威定義，征信的核心要義是征集和提供經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的信用信息，從而幫助市場(chǎng)主體判斷和控制交易風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)行信用管理。(22)除金融領(lǐng)域外，部分非金融領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)債權(quán)債務(wù)關(guān)系（如商業(yè)機(jī)構(gòu)之間的賒銷行為等）也可以成為高度制度化的信用客體。按照上述界定，信用立法就應(yīng)該按照經(jīng)典的經(jīng)濟(jì)信用進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域可量化的信用關(guān)系進(jìn)行單獨(dú)法律調(diào)整。

　　2.關(guān)于“中法”模式

　　“中法”模式對(duì)“信用”采中義界定，認(rèn)為信用主體是指私權(quán)利主體，但客體不僅僅包括經(jīng)濟(jì)信用中的履約狀態(tài)，也包括公共信用中的守法狀態(tài)。因此，信用=私權(quán)利主體+履約狀態(tài)+守法狀態(tài)。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，信用立法應(yīng)當(dāng)以私權(quán)利主體的活動(dòng)（包括經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)活動(dòng)）等作為調(diào)整對(duì)象。在客體方面，首先應(yīng)包括履約狀態(tài)。同時(shí)，按照社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，違反法律就是一種違反社會(huì)契約的行為，也違反了公眾對(duì)社會(huì)成員守法狀態(tài)的合理期待，因此守法狀態(tài)應(yīng)成為信用法的重要調(diào)整內(nèi)容。按照中義的觀點(diǎn)，私權(quán)利主體的經(jīng)濟(jì)信用關(guān)系和公共信用關(guān)系均應(yīng)納入社會(huì)信用法的調(diào)整范圍。

　　3.關(guān)于“大法”模式

　　“大法”模式對(duì)“信用”采廣義界定。在主體上，包括私權(quán)利主體和公權(quán)力主體；在客體上，包括履約狀態(tài)和守法狀態(tài)，即：信用=私權(quán)利主體信用+公權(quán)力主體信用。該觀點(diǎn)認(rèn)為，我國(guó)的信用建設(shè)政策、實(shí)踐及地方立法都已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了私權(quán)利主體信用的范疇。從《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》等相關(guān)信用建設(shè)政策來(lái)看，社會(huì)信用體系的重點(diǎn)包括政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、司法公信等四大誠(chéng)信體系。社會(huì)信用法的調(diào)整范圍不應(yīng)僅僅局限于私權(quán)利主體，也應(yīng)當(dāng)包括公權(quán)力主體。公權(quán)力主體不僅僅是信用基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建者和信用秩序的監(jiān)督者，其本身也是社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的主體之一。因此，社會(huì)信用法應(yīng)當(dāng)對(duì)私權(quán)利主體的信用和公權(quán)力主體的信用進(jìn)行全面規(guī)定。

　　4.關(guān)于“折中”立法模式

　　這是取乎于“大法”和“中法”模式之間的一種立法選擇。即：重點(diǎn)調(diào)整私權(quán)利主體的信用問(wèn)題，對(duì)公權(quán)力主體的誠(chéng)信問(wèn)題主要是基于價(jià)值觀層面的要求而僅作原則性規(guī)定。與“大法”模式要求全面規(guī)定公權(quán)力主體的信用問(wèn)題相比，“折中”模式對(duì)公權(quán)力主體的信用問(wèn)題僅作原則性規(guī)制。目前，我國(guó)地方信用立法普遍采取該種模式。

　　本文選擇的立法方案： 適度整體化“折中”立法模式 

　　基于當(dāng)前誠(chéng)信價(jià)值觀的公私一體要求以及當(dāng)前社會(huì)信用建設(shè)的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，整體立法是比較理想的一種立法模式。如前所述，整體立法方案可以概括為“大法”和“折中法”兩類立法模式，在這兩類模式之間如何權(quán)衡？關(guān)鍵在于現(xiàn)有實(shí)踐是否可以為公權(quán)力主體的信用建設(shè)提供足夠豐富的立法資源和支撐。筆者認(rèn)為，在學(xué)理層面提出的社會(huì)信用法“大法”模式，尚不具備豐富的法治實(shí)踐基礎(chǔ)，更多還是一種學(xué)術(shù)理想，缺乏轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)立法的必要條件。

　　筆者建議，未來(lái)的社會(huì)信用法應(yīng)當(dāng)將適度整體化的“折中”立法模式作為優(yōu)先考慮的方案。“折中”立法模式下適度整體化的方案設(shè)計(jì)，是基于統(tǒng)一的誠(chéng)信價(jià)值和適度整體調(diào)整便利而進(jìn)行的立法體例設(shè)計(jì)，它以私權(quán)利主體的經(jīng)濟(jì)信用和公共信用為立法調(diào)整重點(diǎn)，適度銜接公權(quán)力主體信用建設(shè)問(wèn)題，從而在法治理想和實(shí)用主義立法觀之間尋求最大限度的均衡。適度整體化的“折中”立法，應(yīng)重點(diǎn)形成如下的立法規(guī)制思路：

　　1.針對(duì)信用客體進(jìn)行規(guī)制的立法進(jìn)路 

　　形成類型化的立法規(guī)制邏輯?？啥攘康慕?jīng)濟(jì)信用作為一種經(jīng)典的信用形式，與公共信用存在的顯著區(qū)別是不言而喻的，學(xué)者也嘗試對(duì)兩者的功能進(jìn)行合理界分。林鈞躍先生曾建議，我國(guó)的信用體系可以區(qū)分為社會(huì)信用與社會(huì)誠(chéng)信，兩者應(yīng)分別擔(dān)負(fù)不同的功能。以貨幣單位直接度量的信用形式主要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)治理，而不可度量的信用關(guān)系可以命名為“社會(huì)誠(chéng)信體系”，定位于社會(huì)治理。

　　筆者認(rèn)為，社會(huì)信用法在形式上可以同時(shí)包容經(jīng)濟(jì)信用和公共信用兩類制度，但具體的立法規(guī)則和實(shí)踐應(yīng)尊重兩種信用制度的實(shí)質(zhì)運(yùn)行機(jī)理，尤其不能打亂經(jīng)濟(jì)信用的運(yùn)行邏輯和理論范式。在立法結(jié)構(gòu)上可以按照“整體立法、分章規(guī)制”的思路，在社會(huì)信用法中分設(shè)“經(jīng)濟(jì)信用制度”“公共信用制度”兩章，分別規(guī)定經(jīng)濟(jì)信用和公共信用制度，從而體現(xiàn)兩類制度各自的運(yùn)行邏輯和法治要求。由此，經(jīng)濟(jì)信用和公共信用就能各就其位、各得其所、神形兼?zhèn)洌⒁劳杏谛庞眯畔鬟f、失信懲戒、信用修復(fù)、守信激勵(lì)、信用服務(wù)、權(quán)益保護(hù)等重要制度體系發(fā)揮其治理功能，真正歸化于統(tǒng)一的社會(huì)信用法。

　　確立信用信息傳遞和利用的基礎(chǔ)性地位。信用信息的傳遞和利用是社會(huì)信用體系的運(yùn)行基礎(chǔ)。社會(huì)信用法應(yīng)當(dāng)以信用信息規(guī)制為切入點(diǎn)，以促進(jìn)信用信息的傳遞和利用為重點(diǎn)，形成信用信息采集、歸集、共享、披露（公開(kāi)或查詢）等重要規(guī)則體系。

　　對(duì)公共信用制度中的失信懲戒機(jī)制進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)制。當(dāng)前所謂“泛信用化”的問(wèn)題集中體現(xiàn)于公共信用領(lǐng)域，在失信懲戒方面尤為突出。如前所述，對(duì)于此類失信懲戒需要確立懲戒法定、過(guò)罰相當(dāng)、責(zé)任自負(fù)等法治原則和規(guī)則體系，以使違法行為的嚴(yán)重性和懲戒措施的嚴(yán)厲性相匹配。與失信懲戒措施前后相續(xù)的信用修復(fù)機(jī)制，旨在為受到失信懲戒的行為人提供重塑信用的機(jī)會(huì)。構(gòu)建公平合理的信用修復(fù)機(jī)制，也同樣是立法的重點(diǎn)。

　　值得關(guān)注的是，2020年12月18日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》將“依法依規(guī)”作為社會(huì)信用建設(shè)的首要原則，以公共信用法治化為重點(diǎn)，提出了全面系統(tǒng)的法治思路和方案。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的法治要求之高之嚴(yán)，可謂前所未有，標(biāo)志著信用建設(shè)正在步入法治化的新境界。其一，確立中央立法主導(dǎo)的法治格局。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確由中央主導(dǎo)社會(huì)信用建設(shè)基本立法、基本規(guī)則、基礎(chǔ)目錄、基礎(chǔ)清單，強(qiáng)化信用立法的統(tǒng)一性和權(quán)威性，地方則通過(guò)效力層級(jí)較高的地方性法規(guī)細(xì)化和補(bǔ)充相關(guān)規(guī)則、目錄、清單等。其二，強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的約束。

　　《指導(dǎo)意見(jiàn)》采納了公共信用信息目錄、失信懲戒措施清單等被實(shí)踐證明行之有效的制度，大幅提高嚴(yán)重失信主體名單的設(shè)定權(quán)限，對(duì)公權(quán)力形成了有效的法律約束。

　　筆者認(rèn)為，《指導(dǎo)意見(jiàn)》很好回應(yīng)了公共信用中“什么往里裝”“如何裝”這兩個(gè)重大問(wèn)題，為更好實(shí)踐失信懲戒法定等法治原則提供了具體可行的路徑和方案。無(wú)疑，作為對(duì)公共信用法治化基本框架的一次系統(tǒng)闡釋，《指導(dǎo)意見(jiàn)》為未來(lái)的社會(huì)信用法提供了可資借鑒的重要法治經(jīng)驗(yàn)。

　　2.針對(duì)信用主體進(jìn)行規(guī)制的立法進(jìn)路 

　　公私兩類主體的信用問(wèn)題具有統(tǒng)一的精神和價(jià)值觀基礎(chǔ)，故可以通過(guò)統(tǒng)一的立法進(jìn)行調(diào)整，但在調(diào)整邏輯上，公權(quán)力主體的信用問(wèn)題必須符合政治領(lǐng)域的法治要求，私權(quán)利主體的信用調(diào)整則必須符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的法治要求。考察地方信用立法關(guān)于政務(wù)誠(chéng)信、司法公信的規(guī)定，主要特點(diǎn)是： 

　　其一，原則規(guī)定公權(quán)力主體誠(chéng)實(shí)守信的一般義務(wù)和責(zé)任；

　　其二，原則規(guī)定公權(quán)力主體信用建設(shè)的制度框架。這些“地方試驗(yàn)”所取得的立法經(jīng)驗(yàn)值得社會(huì)信用法借鑒。

　　社會(huì)信用法對(duì)公權(quán)力主體信用問(wèn)題進(jìn)行法律調(diào)整，其基本定位是：

　　其一，對(duì)公權(quán)力主體誠(chéng)信價(jià)值觀進(jìn)行宣示性、原則性規(guī)定，闡明公權(quán)力主體誠(chéng)實(shí)守信的基本法律價(jià)值觀，由此凝聚和宣示法治共識(shí)。

　　其二，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建政務(wù)誠(chéng)信和司法公信的基礎(chǔ)性制度框架，包括信用信息傳遞機(jī)制、失信懲戒機(jī)制、信用評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制等。

　　就立法實(shí)現(xiàn)而言，筆者的基本設(shè)想是，在社會(huì)信用法中專設(shè)“政務(wù)誠(chéng)信與司法公信”一章，對(duì)公權(quán)力主體的信用建設(shè)進(jìn)行規(guī)則配置，使之成為調(diào)整公權(quán)力主體信用問(wèn)題的頂層法律依據(jù)。相關(guān)制度設(shè)想列表展示如下：

　　分別立法模式的缺陷與不足評(píng)析 

　　1.對(duì)“中法”模式的評(píng)析 

　　“中法”模式的核心觀點(diǎn)是，社會(huì)信用法僅規(guī)定私權(quán)利主體的信用問(wèn)題，公權(quán)力主體的信用建設(shè)問(wèn)題另行立法。在筆者看來(lái)，這種按照主體性質(zhì)切分立法的方案，較為符合法律教義學(xué)的邏輯，也不失為社會(huì)信用法的一種次優(yōu)選擇方案。公法私法分野所揭示的基本觀念是，私權(quán)利主體的信用問(wèn)題屬于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)范疇，而政務(wù)誠(chéng)信和司法公信則更多屬于政治領(lǐng)域，分別立法進(jìn)行調(diào)整更容易采取與主體性質(zhì)相適應(yīng)的法律調(diào)整手段。因此，“中法”模式所倡導(dǎo)的市民社會(huì)之法和政治領(lǐng)域之法徹底分開(kāi)，不會(huì)與傳統(tǒng)的公私法劃分觀念產(chǎn)生直接的碰撞和沖擊。

　　然而，從社會(huì)信用立法的發(fā)展方向來(lái)看，“中法”模式的主要缺陷在于不能很好地反映實(shí)踐發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需要，目前尚無(wú)地方立法采取該種模式。根據(jù)筆者觀察，主要原因在于：

　　其一，價(jià)值引領(lǐng)的局限性。“中法”模式對(duì)誠(chéng)信價(jià)值觀的整體調(diào)整存在明顯不足，其將私權(quán)利主體信用和公權(quán)力主體信用截然分開(kāi)，只規(guī)定私權(quán)利主體的信用問(wèn)題，難以直接體現(xiàn)我們當(dāng)前所倡導(dǎo)的公私一體的整體誠(chéng)信觀。尤其是作為一部社會(huì)公眾高度期待的社會(huì)信用基本法，對(duì)政務(wù)誠(chéng)信和司法公信卻保持“沉默”，將極大減損這部立法的價(jià)值引領(lǐng)性。

　　其二，公私融合關(guān)系被生硬分解不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。由于社會(huì)信用法所調(diào)整信用關(guān)系的復(fù)雜性、廣泛性，社會(huì)信用法注定是一部“公私交融”的社會(huì)法，而不是理念層面的純凈私法或公法。

　　“中法”模式的不足固然可以通過(guò)制定其他專門立法加以彌補(bǔ)，如在“中法”模式的基礎(chǔ)上，通過(guò)另行制定政務(wù)誠(chéng)信和司法公信的相關(guān)法律規(guī)則，從而以分別立法的形式實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)信用的法律規(guī)制。然而，這樣做也將導(dǎo)致法律調(diào)整過(guò)于繁復(fù)。由于立法資源具有稀缺性，為私權(quán)利主體立一部信用法，再對(duì)政務(wù)誠(chéng)信和司法公信另行立法，這樣繁復(fù)的立法不能很好地因應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。如學(xué)者所言，法律資源具有稀缺性，需要對(duì)法律資源進(jìn)行合理的配置和慎重選擇從而能夠?qū)崿F(xiàn)法律制度的效用最大化。

　　2.對(duì)“小法”模式的評(píng)析 

　　按照“小法”模式的邏輯，制度化的信用就是以債權(quán)債務(wù)關(guān)系為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)信用。由此，信用立法的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)是私權(quán)利主體的經(jīng)濟(jì)信用關(guān)系。按照這一邏輯，可以將調(diào)整金融征信、評(píng)級(jí)等相關(guān)經(jīng)濟(jì)信用領(lǐng)域的立法進(jìn)行改造，使之升格為全國(guó)人大制定的法律，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)信用關(guān)系進(jìn)行調(diào)整。

　　筆者認(rèn)為，在長(zhǎng)期的社會(huì)信用建設(shè)實(shí)踐中，我國(guó)將信用制度運(yùn)用于社會(huì)治理，形成了具有中國(guó)特色的公共信用制度。當(dāng)前，我國(guó)業(yè)已形成經(jīng)濟(jì)信用和公共信用并存的格局，諸多法律法規(guī)已對(duì)公共信用機(jī)制予以確認(rèn)，這是我們需要面對(duì)的一個(gè)法律現(xiàn)實(shí)。“小法”模式主張?jiān)诹⒎ㄖ星懈铋_(kāi)信用的兩個(gè)衡量維度，甚至將信用等同于狹義上的金融或經(jīng)濟(jì)信用，不符合我國(guó)社會(huì)信用建設(shè)實(shí)踐和信用立法趨勢(shì)，將導(dǎo)致社會(huì)信用立法的高度“碎片化”。誠(chéng)然，作為具有高度技術(shù)化、制度化、法治化特征的金融征信等經(jīng)濟(jì)信用制度，其立法應(yīng)當(dāng)繼續(xù)做優(yōu)做強(qiáng)。

　　社會(huì)信用法當(dāng)然要將經(jīng)濟(jì)信用作為重要的調(diào)整對(duì)象，確立相應(yīng)的法治原則和規(guī)則體系，為專門的金融乃至于經(jīng)濟(jì)信用立法提供上位法根據(jù)，這是社會(huì)信用法的當(dāng)然使命和任務(wù)。然而，如果試圖完全撇開(kāi)現(xiàn)行社會(huì)信用實(shí)踐固化下來(lái)的制度格局，以狹義的經(jīng)濟(jì)信用立法代替社會(huì)信用立法，則既不能反映我國(guó)社會(huì)信用建設(shè)的實(shí)踐變遷與立法要求，更無(wú)法體現(xiàn)誠(chéng)信價(jià)值觀的引領(lǐng)要求。這樣的“小法”模式，可以成為一部狹義上的金融或經(jīng)濟(jì)信用專門立法，但絕不可能成為一部符合當(dāng)前社會(huì)信用體系建設(shè)語(yǔ)境和現(xiàn)實(shí)、能夠引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)信用和公共信用共同發(fā)展的社會(huì)信用基本法。

　　余論 

　　社會(huì)信用法的目的是將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治領(lǐng)域?qū)τ谡\(chéng)實(shí)守信價(jià)值觀的要求予以法律化，其立法方案乃至于制度構(gòu)建，也必須回歸到現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷背景中，尋求最為妥當(dāng)?shù)慕鉀Q方案。當(dāng)前社會(huì)信用法立法之難，并不在于立法技術(shù)的匱乏或構(gòu)建具體規(guī)則的困難，而在于法律如何在抽象理念與現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景之間尋求最為合適的表達(dá)方式。無(wú)疑，法律發(fā)展的重心不在法條自身，而在社會(huì)本身。法律科學(xué)不是要用某個(gè)特定的實(shí)在法支配社會(huì)，而是要把人類社會(huì)本身當(dāng)作自己的出發(fā)點(diǎn)。以法律的抽象命題來(lái)裁剪生活現(xiàn)實(shí)，一味強(qiáng)調(diào)遵循法律科學(xué)闡述的“原理”和只有在法學(xué)家想象的天地里才有的“公理”，失望就是不可避免的。

　　社會(huì)信用立法亟需通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的定位探尋更多的法治共識(shí)，“折中”立法模式是對(duì)當(dāng)今中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景的真實(shí)回應(yīng)，也有著更強(qiáng)的表達(dá)力，是筆者較為傾向的一種立法方案選擇。在全面推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的今天，我們唯有直面現(xiàn)實(shí)需要，回應(yīng)人民群眾的期待，實(shí)現(xiàn)良法善治。也唯有如此，我們才能真正創(chuàng)制出一部屬于中國(guó)本土的社會(huì)信用法。（注：本文節(jié)選自《論社會(huì)信用法的立法模式選擇》，原文刊登于《中國(guó)法學(xué)》2021年01期，作者：王偉。）