解讀《國務院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導意見》

欄目:信用建設(shè) 發(fā)布時間:2021-01-05
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解讀《國務院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導意見》

——來源:國家發(fā)展改革委

 

  原標題:法理明晰 切中肯綮 有力助推營商環(huán)境優(yōu)化——解讀《國務院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導意見》

  近年來,我國在推進社會信用體系建設(shè)方面,著力良多,成效顯著。以信用為基礎(chǔ)的政府分類監(jiān)管、行政審批告知承諾制、證明事項清理等工作,極大地降低了市場主體的制度性交易成本,有力提升了我國營商環(huán)境的全球排名。上海等地也在國家發(fā)改委指導下,出臺了《上海市社會信用條例》等地方性法規(guī),夯實了信用管理的法治基礎(chǔ)。社會信用體系,日益成為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。

  無庸諱言,近年來,由于國家上位法的缺失,有些地方政府在推行社會信用治理時,未能妥當理解和遵循合法、比例原則,用力過猛,在遏制公權(quán)與保護私益方面,均有失當之處,引發(fā)了一些批評的聲音。我們理解,批評與責難,經(jīng)常與改革相伴而行,這也是促使改革走在法治軌道的重要力量。

  經(jīng)國務院常務會議審議通過,《國務院辦公廳關(guān)于進一步完善失信約束制度構(gòu)建誠信建設(shè)長效機制的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)發(fā)布,對我國前一階段的信用體系建設(shè)做出了總結(jié),并從頂層設(shè)計的角度,強化了信用管理的法治要求,無疑將進一步提升我國信用體系建設(shè)的規(guī)范化水平,再次助力我國營商環(huán)境水平的提升。

  大體說來,《指導意見》呈現(xiàn)出以下特點:

  法理穩(wěn)固 邏輯清晰

  《指導意見》開宗明義,將“堅持依法依規(guī)”列為原則之首,明確指出,失信行為記錄、嚴重失信主體名單認定等,事關(guān)個人、企業(yè)等各類主體切身利益,必須嚴格以法律、法規(guī)或者黨中央、國務院政策文件為依據(jù)。

  也就是說,信用是指法律主體履行法定或約定義務的狀態(tài),而哪些違法或違約行為會構(gòu)成失信行為,最低的認定標準是地方性法規(guī)。這樣,把價值判斷的權(quán)力,收至地方性法規(guī)以上,有利于遏制各地濫用信用管理的亂象。例如,有些地方以規(guī)范性文件(俗稱“紅頭文件”)的方式,將闖紅燈、吐痰被城管處罰、駕車闖入公交專用車道被拍等等,都列為失信行為,這樣勢必雷區(qū)遍布,人人自危,徒增市場主體的制度性交易成本,這也是《指導意見》所著力避免的。

  《指導意見》的此一規(guī)定,符合《立法法》第82條關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定。也就是說,沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù),地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務的規(guī)范。

  就法理而言,哪些違法與違約行為要被記為失信行為,這在很大程度上取決于法益衡量及價值判斷,而且,最好以正面清單的方式來列示,以明確預期。例如,《上海市道路交通管理條例》第58條規(guī)定,有下列情形之一的,相關(guān)信息納入本市公共信用信息服務平臺:(一)實施嚴重道路交通違法行為,依法被處以暫扣機動車駕駛證、吊銷機動車駕駛證、拘留等行政處罰的;(二)由他人替代記分、替代他人記分或者介紹替代記分的;(三)發(fā)生交通事故后逃逸的;(四)一年內(nèi)有五次以上道路交通違法逾期不履行處罰決定的。也就是說,除了以上四種情形之外,其他情形,例如,違法停車、違法變道等,都不會被記為失信行為。

  另外,《指導意見》還規(guī)定,確保過懲相當,按照失信行為發(fā)生的領(lǐng)域、情節(jié)輕重、影響程度等,嚴格依法分別實施不同類型、不同力度的懲戒措施,切實保護信用主體合法權(quán)益。這條規(guī)定,堪稱《指導意見》的金字條款,體現(xiàn)了行政法上重要的比例原則。

  比例原則著眼于法益的均衡,以維護和發(fā)展民眾權(quán)利為依歸,是行政法上控制自由裁量權(quán)行使的一項重要原則。早在2010年,《國務院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》即明確要求“行政執(zhí)法機關(guān)處理違法行為的手段和措施要適當適度,盡力避免或者減少對當事人權(quán)益的損害”。我國《行政處罰法》第4條也規(guī)定,設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù),與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。

  比例原則的思想最早可追溯至英國大憲章的規(guī)定,人們不得因為輕罪而受重罰。19世紀,德國的警察法中首次出現(xiàn)比例原則觀念,之后比例原則在理論與實踐中均得到了極大的發(fā)展。德國行政法學者奧托·邁爾(Ottomayer)在《德國行政法》中認為,“超越必要性原則即違法的濫用職權(quán)行為”。20世紀初,德國另一位行政法學者弗萊納(F·Fleiner)在《德國行政法體系》一書中用“不可用大炮打小鳥”的名言,比喻權(quán)力行使的限度。有鑒于此,《上海市社會信用條例》第三十二條規(guī)定,行政機關(guān)對信息主體實施信用懲戒措施的,應當與信息主體違法、違約行為的性質(zhì)、情節(jié)和社會危害程度相適應。

  《指導意見》對比例原則的強調(diào),發(fā)出了信用管理依法依規(guī)的最強音。

  央地協(xié)同 空間預留

  在《指導意見》面向社會廣泛征求意見的過程中,曾有學者認為,應當全面收權(quán),將認定失信行為及聯(lián)動獎懲的權(quán)力,收至行政法規(guī)層級,從而實現(xiàn)“全國統(tǒng)一”的信用管理格局。此種見解,遵循的是行政法一以貫之的控權(quán)思路。果如此,則各地立法機構(gòu)基本上就無所作為了。

  這里的核心問題是,地方性法規(guī)是否有權(quán)設(shè)定信用標準,以及如何理解信用獎懲。

  如上所述,《指導意見》規(guī)定,失信行為記錄、嚴重失信主體名單認定和失信懲戒等,必須以地方性法規(guī)以上的法律規(guī)定作為依據(jù),也就是說,各地有權(quán)通過地方性法規(guī),規(guī)定失信行為的認定標準。另外,極為重要的是,《指導意見》最終發(fā)布稿與征求意見稿相比,有兩方面重大的變化:

  一方面,基本原則預留了地方空間。《指導意見》最終確立的基本原則是“依法依規(guī)、保護權(quán)益、審慎適度、清單管理”。與征求意見稿相比,最大的區(qū)別在于,以“清單管理”替代了“全國統(tǒng)一”的表述。這是一個革命性的變化,尊重了地方事權(quán)及各地情況的差異。

  另一方面,目錄與清單安排預留了地方空間?!吨笇б庖姟吩谛庞眯畔⒛夸?、失信懲戒措施清單、嚴重失信主體名單標準方面,賦予地方一定權(quán)限。明確國家只制定全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單,地方可依據(jù)地方性法規(guī)規(guī)定,制定適用于本地的補充目錄和補充清單。在全國范圍內(nèi)適用的嚴重失信主體名單制度,其認定標準以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國務院政策文件形式確定,暫不具備條件的以部門規(guī)章形式確定;只在地方范圍內(nèi)適用的嚴重失信主體名單制度,其認定標準以地方性法規(guī)形式確定。

  簡單說來,國家只制定全國公共信用信息基礎(chǔ)目錄和失信懲戒措施基礎(chǔ)清單,地方可根據(jù)國家原則與精神,結(jié)合實際在法定權(quán)限內(nèi)制定各自的補充目錄與補充清單,與國家基礎(chǔ)目錄與基礎(chǔ)清單一起,適用于本地區(qū)。

  這種安排,既合法理,又嚴謹務實。各地經(jīng)濟社會發(fā)展并不均衡,信用制度擬解決的問題也不盡相同,例如,上海拍賣車牌、垃圾分類、道路交通管理,都可能運用信用管理措施,而這些問題,在其他精細化管理需求并不特別迫切的中小城市,或許并不突出。另外,《南京市社會信用條例》將“褻瀆英烈,宣揚、美化侵略戰(zhàn)爭和侵略行為,嚴重損害國家和民族尊嚴的”行為,列為屬于嚴重失信行為,是因為南京這方面的城市記憶非常慘痛;杭州擬將嚴重破壞西湖風景名勝區(qū)、大運河(杭州段)、良渚文化遺址、淳安特別生態(tài)功能區(qū)等生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)的行為,列為嚴重失信行為,是因為杭州作為著名旅游城市,對于生態(tài)旅游資源極度珍視……故而,《指導意見》肯認,各地信用治理無法、也不宜“齊步走”,國家確定基礎(chǔ)目錄與基礎(chǔ)清單,地方依法確定地方目錄與地方清單,國家與地方兩份目錄與清單,可謂信用管理的鳥之雙翼,車之兩輪。

  務實審慎 切中肯綮

  《指導意見》要求,依法依規(guī)開展失信懲戒,確保過懲相當。對失信主體采取減損權(quán)益或增加義務的懲戒措施,必須基于失信事實,于法于規(guī)有據(jù),做到輕重適度。

  細心的讀者不難發(fā)現(xiàn),《指導意見》不再出現(xiàn)“一處失信、處處受限”,“守信者一路暢通,失信者寸步難行”等表述。盡管筆者認為,這樣的表述,本身并沒有問題,因為它們只是傳遞了“信用重要”的政策含義,本身并不具有規(guī)范意義,也就是說,它們不能作為執(zhí)法的依據(jù)。當然,《指導意見》不再出現(xiàn)此類表述,以免遭到誤解濫用,同樣值得嘉許。

  曾有學者認為,信用懲戒屬于行政處罰,必須有高位階的法律依據(jù),并且要避免二次處罰。這實在屬于誤解。

  信用聯(lián)動獎懲,通俗地說,就是好人好報,壞人惡報。好報或惡報,概括性地表述為“信用聯(lián)動獎懲”。好事或壞事的溢出效應,古今中外,俯拾皆是。某村張三盜竊被抓,刑滿釋放歸來,村里人都說,張三手腳不干凈,好女不要嫁給他,這是熟人社會樸素的“信用懲戒”。如果張三是律師,則會因此被吊銷律師執(zhí)照,這是陌生人社會制度化的“信用懲戒”。在一些歐美國家,乘車逃票被查獲,構(gòu)成了竊取有價服務罪,雖只是一種輕罪,事主未必因此坐牢,但將在就業(yè)、獲取公共服務等方面面臨種種不便,這也是懲戒。凡此種種,均與行政處罰法的“一事二罰”法理毫不相干。

  “信用聯(lián)動獎懲”,并不是獨立的權(quán)利或行政處罰類型,而是“獲得有利對待”或“不利對待”的概括表述,有的時候會嵌入到行政許可、行政處罰、行政給付等具體行政行為之中,有的時候則會融入政務服務便利化措施的予奪,有的時候則會成為政府分類監(jiān)管的重要依據(jù)……不同的事項,對應的是不同的法律權(quán)限,千萬不要將其與行政處罰掛起鉤來。

  以下試舉數(shù)例:

  其一,信用涉行政許可類事項。例如,律師被判處刑罰后,被吊銷律師執(zhí)照,性質(zhì)上屬于撤銷此前做出的行政許可,因為律師法將沒有犯罪記錄作為律師執(zhí)業(yè)許可條件。此類懲戒事項,須以行政法規(guī)、地方性法規(guī)以上的法律為依據(jù)。

  其二,信用涉行政給付類事項。例如,針對不遵守申報規(guī)則擾亂通關(guān)秩序的,取消通關(guān)便利化措施;針對違背告知承諾規(guī)則,未按期提交證明的,取消告知承諾的便利化措施;針對信用不良主體,在獲得用水、用氣、用電等公共服務環(huán)節(jié)不享受容缺受理、費用減少等待遇,取消新能源車購買補貼,凡此種種,均不涉及基本權(quán)利,僅僅是增量利益的取消,既不涉及行政許可,也不屬行政處罰與行政強制,地方有權(quán)自主設(shè)定。

  其三,信用涉行業(yè)資格類事項。例如,對公司、企業(yè)的破產(chǎn)負有個人責任的,自該公司、企業(yè)破產(chǎn)清算完結(jié)之日起未逾三年,不得擔任公司高管,設(shè)定的是高管從業(yè)的資格許可;再如《政府采購法》規(guī)定,供應商參加政府采購活動前三年內(nèi),在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄?!墩少彿▽嵤l例》規(guī)定,重大違法記錄,是指供應商因違法經(jīng)營受到刑事處罰或者責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰,這也屬于行業(yè)資格類的限制。另外,根據(jù)證監(jiān)會的規(guī)章,公司幾年內(nèi)存在違法行為的,不得作為上市公司的收購人,這是對收購門檻的設(shè)定,也不屬行政許可……

  凡此種種表明,信用懲戒,也就是“不利對待”,其范圍相當寬泛,并非一定要由行政法規(guī)以上才能設(shè)定。信用管理法治化的要義,是厘清不同事項對應的法定權(quán)限,也即《指導意見》所要求的“于法于規(guī)有據(jù)”。

  總之,根據(jù)《指導意見》要求,只有地方性法規(guī)以上的法律,才有權(quán)設(shè)定失信行為認定標準;行政機關(guān)認定失信行為,必須以具有法律效力的文書為依據(jù);對失信行為進行懲戒,必須根據(jù)懲戒(也就是不利對待)的性質(zhì),援引相應的法律依據(jù)。

  最后,也是非常重要的一點是,正確理解信用修復制度?!吨笇б庖姟芬?guī)定,建立有利于自我糾錯的信用修復機制。除法律法規(guī)等另有規(guī)定外,失信主體按要求糾正失信行為、消除不良影響的均可申請信用修復。對符合修復條件的,相關(guān)部門和單位要按規(guī)定及時移出失信名單。

  信用修復,本質(zhì)上是指相關(guān)主體不再遭受不利對待,即取消懲戒,廣義上包括以下數(shù)類:其一,自然型失信行為修復,即經(jīng)過了一定時期(通常為五年),失信信息從查詢界面上刪除;其二,侵害私益型信用修復,例如,失信被執(zhí)行人履行了財產(chǎn)給付義務,填補了私益,實現(xiàn)了懲戒目標,從而完成了信用修復;其三,侵害公益型信用修復,由于損害已然發(fā)生,很難再行修復。例如,因為犯罪而被取消律師執(zhí)照,很難通過“自我糾錯、主動自新”來填補法益,故而,本不應當適用修復。如果說要“修復”的話,其實是信用懲戒政策的調(diào)整,類似于刑法上的赦免制度,必須滿足以下條件:第一,不屬法律、法規(guī)明確規(guī)定不可修復的失信情形,如造成嚴重人身傷害的行為;第二,失信主體承擔了法定責任,例如繳納了罰款;第三,根據(jù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展需要,調(diào)整了信用懲戒政策。例如,當下受疫情影響,經(jīng)濟相對低迷,要放松信用懲戒措施的運用,類似于“能不訴的不訴,能不捕的不捕”的刑事司法政策的調(diào)整。因而,侵害公共利益型的信用修復,運用的是信用懲戒政策調(diào)整法理。

  “市場經(jīng)濟首先是信用經(jīng)濟,信用經(jīng)濟必須是法治經(jīng)濟。”李克強總理在20201125日國務院常務會議上明確指出,“要通過推進社會信用體系建設(shè),加強誠信建設(shè)、營造公平誠信的市場環(huán)境和社會環(huán)境。”這份綱領(lǐng)性《指導意見》的出臺,無疑恰當其時。(作者:羅培新 上海市司法局副局長 法學教授)